В "имперском" отношении России к своим ближайшим соседям – как к младшим братьям или колониям, лишенным в глазах Кремля субъектности, неспособным и не имеющим права выбрать свой путь развития – много общего с отношением центра к провинции в рамках самой России. Есть Москва, с ее высоким уровнем жизни и огромным бюджетом, и есть остальные регионы, которые на порядок беднее, с каждым годом теряют население и по сути лишены самостоятельности, а значит, и возможностей для развития. Может ли в России быть по-другому? Обречены ли регионы быть "колониями" Москвы? Корреспондент Север.Реалии поговорила об этом с историком и политиком, лидером Псковского "Яблока" Львом Шлосбергом.
До Российской Федерации и СССР была Российская империя, а до нее – Великое княжество Московское. Формирование московского централизованного государства шло через присоединение – силовое покорение – раннее свободных земель. Дольше всех, до 1521 года, продержалось Великое княжество Рязанское.
В январе 1510 года лишилась остатков независимости Псковская вечевая республика, вечевой колокол был снят, а триста именитых семей выселены из Пскова в Москву. "И тогда отъяся слава псковская, и бысть пленен не иноверными, но своими единоверными людми", – говорит о тех событиях "Повесть о псковском взятии". До того, в 1478 году, власти московского князя был подчинен Великий Новгород. Но и покоренный город век спустя подвергся жесточайшему погрому под личным руководством Ивана Грозного.
"Волхов был красным от крови. И это происходило на русских землях", – подчеркивает Лев Шлосберг.
– Если смотреть внутрь имперского устройства к востоку от Москвы, колонизация почти всегда была связана с завоеванием. И в советских школьных учебниках истории – покорение Сибири Ермаком, взятие Казани – эти действия формулировались и признавались как действия завоевателя. По большому счету, для московской власти не было разницы, куда расширяться – на запад, на восток, на север или на юг, – рассуждает он. – Способ расширения территории был одинаковым: не договорные отношения, а насилие. Насколько это отложило отпечаток на внутреннее устройство государства? Это вопрос дискуссионный. Россия отличалась от Европы существенным обстоятельством – огромной территорией. Стоял вопрос контроля за землями, до которых сам царь-император не мог доехать почти ни при каких обстоятельствах.
Поэтому возникла система наместников с высокими полномочиями личной власти, которые обязаны были держать территорию под контролем и выдавать в центр доход. Эта система не исключительно российская, она всеобщая. Если смотреть концептуально, то эту стадию прошли практически все европейские страны со сколь-либо значимой территорией. Вопрос в том, какие уроки извлекла страна из этих периодов центростремительного развития.
Свобода всегда приносила успех
– Создание единого государства происходило под лозунгом защиты всех русских земель, которые идут под руку Москвы. Почему в итоге установилось такое неравенство столицы и провинции?
– Я выскажу свою гипотезу. В какой-то момент царские власти, все императоры XIX века, за исключением Александра II, взяли прямой курс на автономию от Европы, на отдаление России от Европы, даже будучи сами связаны кровными узами с европейскими монаршими домами.
Обладая огромной территорией, большим человеческим ресурсом и некоей манией величия, они решили, что на Востоке они взяли все. Дошли до океана, Аляску получили, на Западе под контролем были Польша, Финляндия. И культивировалось ощущение, что Россия – если не центр мира, то центр континента абсолютно точно. Европа воспринималась как окраина. И эта попытка отдаления России от Европы замедлила развитие России. Весь XIX и XX века – это для России время догоняющего (то есть отстающего) развития.
Притом периоды движения в развитии давали феноменальные результаты. При всей незавершенности реформ Александра II – это были европейские политические реформы, которые создали в России такие условия для развития и инициативы, что в отдельных сферах экономики мы обгоняли Европу. Политические свободы всегда приносили в Россию успех. Это то, что отрицают вот эти толпы безумных охранителей: как только в России начинались свободы, страна набирала обороты. Как только в России начинают душить свободу, так страна в итоге рушится. Душегубительное правление Иоанна Грозного в XVI веке закончилось Смутным временем в начале XVII.
Реформы Александра Второго очень сильно поддержали губернское развитие. Местное самоуправление, губернские и уездные земства появились – у нас больницы до сих пор в земских зданиях располагаются, в том числе, в Пскове. Эпоха конца XIX – начала XX века в России – это расцвет искусства, культуры, поэзии. Жителям России была открыта Европа, они ездили туда постоянно, общались, писали не только на русском языке. Но все это было синхронизировано с самодержавием, которое отрицает саму возможность существенного делегирования полномочий.
Россия всегда, сколько она была империей, делилась на регионы. И было неравноправие регионов. Там, где был этнос, Российская империя устанавливала отношения суверена с вассалом, но вассал получал определенные дополнительные права.
Когда в России стали раздаваться вопросы, а где собственно русское государство, в этом отчасти была своя правда. Потому что вот она, финская территория, вот она, польская территория, вот татарская территория. А где русская? А русская – это мы все. Вся империя.
– При этом сама Россия и при императорах, и при большевиках, затем при советской власти, была унитарным государством. То есть федерацией, по сути, Россия стала только в 1991 году.
– Тут интересная вещь. Назвавшись федерацией, Россия ею не стала. Да, Ельцин ввел систему федеративных договоров, когда каждая территория заключала договор с Москвой о разделении полномочий, о делегировании финансов, о помощи. Но это все было символичным, ситуативным. Это не было системным.
Ельцин тоже опасался, что будут вспыхивать национальные регионы и пытался остановить возможный процесс распада, понимая, что в руках центральной власти было мало денег, и была очень мощная инерция распада Советского Союза. Он пытался это остановить именно свободами, то есть действовал грамотно. Его фраза "берите суверенитета столько, сколько сможете" была тоже символическая. Она показывала, что Россия готова делиться властью и вести себя не как Советский Союз.
Одна из крупнейших политических неудач Горбачева – это упущенный шанс реформирования Советского Союза в реально федеративное или даже конфедеративное государство.
– Но подготовка нового союзного договора происходила. Слишком затянули?
– Затянули, поэтому путч успел раньше. Собственно, путч был приурочен к дате подписания нового союзного соглашения в Ново-Огарево. Реформу нужно было делать существенно раньше, до момента появления реваншистов. Это был бы шанс на неизвестную нам версию истории. Как мне представляется, создание конфедерации с участием всех республик было возможно примерно до 1988 года. Тогда, выступая на Съездах народных депутатов та же Казимира Прунскене (народный депутат СССР от Литвы, затем – первый премьер-министр независимой Литвы. – СР) говорила об экономических свободах и культурных правах – высокой автономии, но не государственной независимости.
Преимущества общего советского рынка были очевидны: огромное количество хозяйственных связей, целые производственные цепочки. Все, у кого были экономические мозги в голове, понимали, что полное разрушение советской экономической конструкции может привести к непредсказуемым последствиям.
Кроме того, нужно сказать прямо, что Советский Союз удерживал в зоне светской цивилизации несколько республик Средней Азии, которые после распада Советского Союза рухнули в архаику. То, что творится в Туркменистане – это откат на несколько веков назад. А то, что там есть интернет и мобильные телефоны с цифровыми камерами, не меняет того обстоятельства, что культурный и политический уклад страны рухнул в средневековье.
Не было опыта федерации
– Когда первый президент России Борис Ельцин сказал "берите суверенитета, сколько хотите", внутри России, в исконно русских регионах, никто ничего толком не взял. На что Ельцин опирался в своем представлении о федерации?
– Он не мог опираться ни на что предшествующее. Россия в виде Российской Федерации существенно отличается от Советского Союза. Во-первых, доминирующая национальность на всех территориях – русские. Страна говорит на одном языке и даже без диалектов. Это создает общее пространство, которое, на мой взгляд, не может сломаться так же, как ломался Советский Союз.
Во-вторых, у большинства нынешних российских регионов нет истории предшествующей государственности. Да, мы всегда вспоминаем удельные княжества и особенно Псковскую и Новгородскую вечевые республики, тут уж, как говорится, святое дело. Но при этом традиция очень давняя и с точки зрения истории непродолжительная. Объективно эти земли не могли в Средневековье обеспечить себе автономное существование и были включены в русское московское унитарное государство, без каких-либо договорных принципов.
Внутренняя структура России ни в имперское, ни в советское, ни в постсоветское время не создавала тот каркас, по которому может идти государственный распад.
Административные границы регионов таким каркасом не будут. СССР распадался по границам национальных республик. Во всех советских союзных республиках были национальные элиты, которые хотели стать властью. Национальные элиты вызревают на культурной и языковой традиции, на обычаях и внутренней корпоративной солидарности, основанной на национальной культуре. Ничего этого нет ни в одном из российских регионов. Кто внутри региона скажет: "Мы элита, мы готовы взять власть"? Таких элит нет.
– Но есть же национальные республики – Карелия, Башкирия, Татарстан. Они могут захотеть выйти из состава РФ?
– Никто изнутри территории России не выскочит. Сейчас очень задавлены национальные культурные традиции, потому что в них видят угрозу сепаратизма. Они остаются в рамках музеев и культурных праздников, но не становятся частью государственной атрибуции. Как мне представляется, нужно предоставить всем этносам возможности для сохранения культурной идентичности. Россия федеративная не будет бояться уникальности. Она должна поддерживать уникальные национальные особенности. Уникальность – это конкурентное преимущество.
– Из того, что мы сейчас проговорили, следует, что в России нет ни традиции федерализма, ни предпосылок к федерализму.
– Я считаю, что федеративный характер государства должен обязательно базироваться на автономных культурных традициях, в том числе в русских регионах. Есть псковская культура, в конце концов, она есть в истории псковской иконописи, псковской архитектуры. Есть новгородская идентичность, есть тверская идентичность, есть смоленская идентичность. Но государство ничего не делает для того, чтобы на этой культурной идентичности были основаны государственные политические надстройки. Необходимо поливать этот газон не одно десятилетие.
А чтобы сформировались региональные элиты – люди, которые здесь родились, здесь выросли, здесь получили образование, здесь стали авторитетными и получили признание сообщества – это, извините, надо честные выборы возвращать. Надо возвращать свободу и демократию. Федерализм не может быть создан без свободы, никакой федерализм без свободы невозможен.
– Совершенно понятно, что Владимир Путин – не тот президент, который станет в это вкладываться.
– Никаких мотивов к федерализму у Путина не могло быть в принципе. Он пришел не для того, чтобы сохранить свободы и федерацию. Путин с самых первых лет правления перешел к императорской форме правления. Практически все его губернаторы, за редчайшим исключением, это наместники: ни у кого не должно быть корней в регионе. Все должны быть перекати-поле. Никто не должен быть обязан поддержкой местному обществу.
У Путина существенно менялись представления о государстве в течение первых двух сроков. Посмотрите интервью Путина в 2000 году, в самом начале, и интервью Путина второго срока – видны очень существенные отличия. Он как политик сформировался, уже став президентом, и это огромная драма. До выборов президента он политиком не был. Когда он выходил на первые выборы, он был чиновником.
Я уверен, что абсолютно унитарное государственное устройство России сегодня строится сознательно. Они понимают, что они делают. Даже те вещи, которые выглядят мелкими и бессмысленными деталями, работают на эту задачу.
Например, по старой Конституции, до "обнуления" Путина, заксобрания обладали правом согласовывать кандидатуру прокурора региона. Всего лишь согласование. Прокуроры все эти согласования проходили со свистом. Все! Но сам факт того, что регион согласовывает назначение указом президента надсмотрщиков, для Путина нетерпим, невозможен, недопустим. Хотя, казалось бы, что тебе будет? Приехал человек надзирать за соблюдением закона, пусть депутаты зададут ему хотя бы три вопроса, чтобы он понимал, что здесь живут люди, что он не просто наместник, которого указом назначили и потом переведут на другое место. Это четкое, последовательное государственное строительство.
Перемены после Путина
– Если Россия проиграет войну с Украиной, очевидно, потребуется некое переустройство государства, в том числе, отношений столицы и регионов. Как вы себе это видите?
– С одной стороны, очень многое зависит от того, каким конкретным результатом – и военным, и политическим – завершится так называемая "СВО". Этот результат будет влиять на ситуацию внутри страны. На мой взгляд, прямых предпосылок для того, чтобы какой бы то ни было военный и политический результат стал детонатором распада страны, сейчас нет, потому что нет тех движущих сил, которые могли бы быть драйверами и выгодополучателями такого распада.
Российские регионы сегодня развиваются таким образом, что целиком и полностью зависят от существования единой страны. Худо ли, бедно, за последние тридцать лет создалась внутрироссийская экономическая интеграция. Это рынок. Сейчас этот внутрироссийский рынок является основным спасителем для большинства бизнеса – и малого, и среднего, и крупного. Ни один адекватный экономический управленец не решится разрушить эту систему, потому что эта система всех кормит.
Любые политические перемены могут начаться только после Путина. Но сейчас в стране заморожены все институты легитимной смены власти. "Ветви власти" – это не ветви власти, потому что ветвь власти одна. Институтов нет, выборов нет. Организация выборов такова, что честные президентские выборы при этой системе невозможны.
Одним из важнейших будет вопрос: смогут ли весьма ущербные и сильно пострадавшие за последние годы российские элиты консолидироваться вокруг идеи самовыживания, когда нужно будет думать просто о своей судьбе, о судьбе своих семей? А чтобы выжить, в том числе физически, нужно будет устанавливать человеческий режим власти. Консолидированное решение об организации режима политических репрессий в такой ситуации самоубийственно, оно может открыть ящик Пандоры уже в новой ситуации.
Я не верю в консенсус элит по отставке Путина. Его полномочия фактически превышают полномочия Николая II в начале XX века. Я не вижу никаких предпосылок для каких-то серьезных заговоров. Это опять-таки вопрос альтернативной элиты, а она зачищена, ее не существует.
На мой взгляд, в ближайшее время единственная реально важная точка отсчета в политическом развитии страны – это 2024 год. Совершенно понятно, что Конституцию меняли не для того, чтобы Путин в 2024 году передал кому-то власть. Сейчас по всему видно, что Путин будет баллотироваться на еще шесть лет. Понятно, что выборов не будет, будет "референдум о доверии". Я крайне сомневаюсь, чтобы нынешние элиты сказали: "О'кей, пусть Путин честно проиграет". Это был бы идеальный сценарий, на самом деле просто идеальный. Вошел бы в учебники истории. Диктатор проигрывает выборы и меняется власть. Сейчас пока, скажем мягко, ничто об этом сценарии не говорит.
До президентских выборов остался год с небольшим. И если к этому моменту не созреют внутренние предпосылки для корректировки курса даже при Путине, то тогда еще шесть лет – это сценарий ветшания власти, перехода страны в некий аналог глубокого застоя, но более тревожного застоя, чем в Советском Союзе.
На мой взгляд, события будут развиваться скорее медленно, чем быстро, если не рассматривать иллюзорные сценарии о внезапных случаях, которые ускоряют ход истории. И я полагаю, что в такой стране как наша, эволюционный сценарий трансформации, даже если он слишком долгий и нам всё в нем не нравится, лучше, чем революционный. Потому что все революционные сценарии в России плохо заканчивались.
Никто из тех людей, кто сегодня находится рядом с Путиным и мог бы его сменить, не будет готов заниматься федерализмом. Это не входит в их планы, в их представления о государстве, потому что это распределяет власть. Это очень серьезная проблема, и она сейчас не решаема. Ставка на федерализм – это ставка на государственные реформы, при которых парламент должен стать парламентом, а суд должен стать судом. Российская Федерация должна стать федерацией.
И здесь очень важный вопрос: будет ли общественный запрос на демократизацию? Как это было в 1980-е годы, когда Горбачев отозвался на именно общественный запрос, иначе не было бы никакого Горбачева. На самом деле, общественное мнение движет историей.
– А общество сегодня требует демократизации и большой степени самостоятельности?
– Вопрос, кто будет артикулировать эти требования? Кто может заявить, что федеральная власть должна поступиться деньгами, полномочиями, процедурами? Парламента нет, губернаторы – ставленники Кремля. Должны прийти в политику те, кто будет оживлять институты, одухотворять эти мертвые, совершенно замороженные институты политического представительства и управления. Их можно назвать сейчас спящими, их можно назвать разрушенными. Но объективно, де-юре, они существуют. Де-юре есть судебная система, есть свобода слова. Если появится наполнение, эти истуканы могут начать шевелиться.
Субъекты, а не объекты Федерации
– Чисто теоретически, как сделать жизнь в регионах богаче и счастливее?
– Первое – это разумное распределение полномочий как таковых. На мой взгляд, нужно оставить за федерацией только силовые и надзорные ведомства. То есть, скажу прямо – региональной полиции быть не должно. Не должно быть региональных прокуратур. И никакого "Следственного комитета республики" быть не должно, потому что иначе это будут сплошь заказные дела. А все экономические рычаги и максимум социальных рычагов нужно переводить на уровень регионов. Нужно децентрализовать экономику, социальную и культурную жизнь.
Нужно вернуться к распределению межбюджетных отношений. Дело в том, что федерация сейчас несет избыточные траты. Федеральный бюджет стал главным инвестором и главным заказчиком всевозможных работ в регионах. Нужно понять, какие экономические и социальные функции передаются регионам.
Да, надо сохранять единое образовательное пространство. Но давайте поймем, что есть региональная специфика образования. Нужно возвращать в образование национальные языки. Это, на самом деле, один из пунктов преткновения в отношениях между национальными элитами и федеральным центром. При Путине запретили высшее образование на национальных языках. Оно было и на татарском, и на башкирском.
Условно, нужны десять заповедей федерализма, и "не укради" тоже туда входит. Это, безусловно, другие межбюджетные отношения. Это сокращение амбиций федерального центра за счёт утраты имперских амбиций Российской Федерации, которые стоят очень дорого во всех смыслах. И это освобождает колоссальные деньги.
Отказ от концепции федерального бюджета как главного заказчика всех крупных экономических проектов, передача этого права регионам – только вместе с ресурсами.
Изменение понятия стандарта уровня жизни. Нужно кратно, раза в три, повышать социальные стандарты. Прожиточный минимум должен соответствовать естественным потребностям человека. Да, это может подстегнуть инфляцию. Но это подстегивает и потребительский рынок. Люди начинают покупать нормальные вещи. У вас начинает развиваться экономика. Есть множество монетарных способов борьбы с инфляцией, которые абсолютно эффективны.
– Как перестроить межбюджетные отношения? Сейчас те деньги, которые спускаются из Москвы, собственно говоря, и создают рабочие места в регионах, и как-то двигают экономику. Сами регионы вряд ли столько заработают, чтобы воплощать в жизнь масштабные проекты.
– Субъекты федерации должны быть оператором денег. Не должна в Псковской области существовать особая экономическая зона "Моглино", которая де-факто управляется из Москвы и, несмотря на миллиардные вложения, остается убыточной. Если эта экономическая зона действительно нужна, и регион способен это доказать, он должен иметь возможности для того, чтобы самостоятельно развивать такие точки.
При Ельцине в распределении налоговых и неналоговых доходов доля федерации составляла от трети до 40%, доля регионов – от двух третей до 60%. И это давало возможность регионам чувствовать себя субъектами Федерации. А сейчас они – объекты Федерации.
– При нынешних доходах Псковской области и стопроцентной доли доходов не будет достаточно для шикарной жизни – регионы в большинстве своем объективно бедны.
– Вопрос исключительно в том, чтобы канализировать все входящие финансовые потоки. Например, сегодня регионы России, которые имеют статус приграничных, ничего от этого не получают. Через таможню в Псковской области ежегодно проходят деньги, сопоставимые с объемом областного бюджета, то есть 40-50 миллиардов рублей. Это не сумма товарооборота, она исчисляется триллионами, это только таможенные платежи. Псковская область не имеет от них ничего.
Регион Москва сейчас в общих доходах консолидированного федерального бюджета занимает около 10%. Один регион-город. Столица. Это колоссально много. Обвинить Москву в том, что она просто сжирает эти деньги, невозможно, потому что люди располагают там офисы, потому что там близость правительства, близость власти, удобство решения вопросов. Москва зарабатывает эти деньги в той государственной системе, которая построена.
При этом никакие органы правительства по регионам не распределены, там есть только надсмотрщики в виде администрации президента: федеральных инспекторов и так далее. Если говорить о реальной доступности власти, я не исключаю, что была бы полезна децентрализация ключевых федеральных министерств. Только нужно все просчитывать, чтобы это не привело к увеличению чиновников в два раза, так как эта система плодится почкованием с фантастической скоростью.
Если мы продолжаем пытаться построить демократию на территории нынешней Российской Федерации, мы должны сделать и федеральную власть доступной для большинства людей, живущих в регионах.
Концепция приграничных отношений должна быть выстроена. Не может быть так, чтобы регионы хотя бы десятину не получали. Представим себе, что Псковская область в дополнение к своим нынешним 45 млрд. рублей получает, условно говоря, еще 4,5-5 миллиардов. Сумма не сумасшедшая, но в Псковской области есть куда с пользой потратить эти деньги. Это почувствуют люди, это почувствует бизнес.
За те деньги, что они сейчас тратят на "специальную военную операцию", можно было отстроить в стране дороги от Владивостока до Калининграда. Мы только теперь увидели, сколько в стране денег. Власти увеличили военный бюджет на 2023 год. Выясняется, что это возможно. Сейчас вообще профицит валютного баланса, остатки на валютных счетах в два раза выше, чем год назад. Объективные результаты таковы, что экономические и финансовые ресурсы оказались колоссальными, просто колоссальными.
Возвращаясь к регионам, три вещи являются задачей государства. Первое: это освоение территории. Мы – страна, где три четверти земель не освоены. Второе: создание условий для жизни людей. Это связанные задачи, потому что освоение территорий – не для бурых медведей и не для белых, а для людей. И третье: обеспечение безопасности.
Так вот, первые две функции – это функции региональные. А третья – это функция федеральная. Но никто не написал, в том числе, в начале 1990-х годов, концепцию федеративной России. Писали концепцию власти, когда страна как бы федеративная, но власть – президентская, без "как бы". Вот и вылупился Путин.
– Основной источник доходов России – это нефтегазовая рента. А нефть и газ добываются лишь в нескольких регионах России. И даже если мы делаем подлинную федерацию и говорим регионам, что "сколько зарабатываете, тем и живете", то мы опять-таки остаемся в ситуации неравенства.
– Это и есть функция правительства – перераспределение доходов от природной ренты. Регионы-доноры не должны быть обиженными, они не должны себя чувствовать ограбленными.
Дальше возникает вопрос: на что перераспределяются эти деньги? Я считаю, они должны идти всего на два направления. Первое – это базовое повышение всех социальных стандартов. У нас же "Газпром" общенациональное достояние, я ничего не перепутал? Пенсии, социальные пособия и зарплаты бюджетной сферы. Это выравнивает уровень жизни существенным образом.
И второе – это инвестиции. Государственные инвестиции на мегапроекты должны идти за этот счет. Я сейчас даже не про Олимпиаду, я в первую очередь про инженерную и транспортную инфраструктуру. С начала нулевых годов в стране идёт рост нефтегазовых доходов. Где федеральные трассы с разделительными полосами и освещением? Это же жизнь людей, это же безопасность.
Давайте вернемся к замечательной теме капитального ремонта многоквартирных домов. Признаем, что государство передало гражданам дома в ненадлежащем состоянии, и создадим нормальную программу капитального ремонта домов, а не по девять рублей с метра собирать.
Затем, слушайте, вот огромная страна – авиасообщение должно быть основой всей коммуникации внутри такой страны. Где региональные аэропорты? Как сетка, а не как предмет отдельных частных инвестиций. Самолеты раньше летали из Пскова в Порхов, Гдов, Самолву, Себеж, я уж молчу про Великие Луки – это просто была вторая авиационная столица. В треть районных центров летали самолеты. В деревню Островцы на берегу Чудского озера летал пассажирский самолет!
– Это никогда не будет рентабельно.
– Это не вопрос рентабельности, а вопрос освоения территории. Это то, что государство должно финансировать. Малая авиация нигде не рентабельна. Но она дотируется властями, потому что это возможность транспортного комфорта. Страну держит инфраструктура. Сейчас одним из немногих реальных факторов распада России является отсутствие нормальных транспортных коммуникаций. Вы где живете? За Леной? А как переехать через Лену? Как часто ходят поезда? Как летают самолеты?
Вот власти ищут скрепы. Идиоты, простите. Инфраструктура – это и есть скрепы. Страна не может держаться на мифах, она должна держаться на железной инфраструктуре. Железная – это и дороги, и самолеты, и аэропорты, и линии связи.
Сейчас весь основной потенциал федеративного государства – человеческий, экономический – не используется, эта кнопка не нажата. У нее положение "выкл". Если включить – страна оживёт и выйдет из морока.
